Підписання – це лише початок: експерти про ризики реалізації угоди з Іраном Угода з Іраном: пастки реалізації
Головне:
- Укладення угоди з Іраном – це лише перший крок; головне – її виконання.
- Реалізація будь-якої домовленості з Іраном вимагає ретельної технічної роботи, координації між відомствами та врахування відсутності прямих дипломатичних каналів.
- Іран часто використовує останні хвилини перед підписанням або виконанням угоди для спроб отримати додаткові поступки, що потребує підготовки та стійкості з боку США.
ВАШИНГТОН – На тлі наближення президента США Дональда Трампа до потенційної угоди з Іраном, з’явилася гірка, але очевидна істина: домогтися присутності Ірану за столом переговорів відносно легко, але досягнення угоди є складнішим завданням. Натомість, її реалізація – це те, що справді має значення.
Цей досвід був здобутий під час численних перельотів через півсвіту, наполегливого, хоч і виснажливого, бажання Ірану вести переговори через посередників та нескінченних очікувань. Ці випробування, з якими адміністрація Трампа добре знайома, також сприяли укладенню угоди 2023 року про звільнення незаконно утримуваних американців з Ірану.
Абрам Палей має рідкісну відзнаку: він є останнім американським чиновником, який підписав угоду з Іраном. Ця угода забезпечила звільнення п’ятьох американців в обмін на пом’якшення вироків п’ятьом іранцям, ув’язненим у США, та переведення заморожених іранських активів з Південної Кореї на спеціальні рахунки в Катарі. Ці активи залишаються замороженими, принаймні на даний момент. Нейт Свонсон був присутній у Білому домі в день виконання угоди про обмін заручниками, працюючи в Раді національної безпеки (РНБ).
Як друзі та колишні колеги, ми останніми тижнями обмінювалися дзвінками, повідомленнями та електронними листами, згадуючи власний досвід, висновки, які ми зробили, та те, що є важливим у нинішній ситуації. Нижче наведено скорочену версію цієї розмови.
Нейт: Угода 2023 року щодо обміну іранськими заручниками стала для нас обох знаковим досвідом. Я був у РНБ як директор з питань Ірану. Ви нещодавно обійняли посаду виконуючого обов’язки спеціального посланця з питань Ірану та були головним переговорником/виконавцем цього завдання. Умови угоди були значною мірою узгоджені до вашого приходу, і обидві сторони хотіли якнайшвидше її завершити. Однак, угоді знадобилося багато часу, щоб матеріалізуватися. Чому?
Абрам: Контекст майже такий самий важливий, як і сама угода. Основні положення угоди 2023 року щодо обміну заручниками були загалом сформовані ще до того, як ми вступили на свої посади. Але, попри всі зусилля, щоб якнайшвидше звільнити цих американців, угода не була досягнута. Я б сказав, що ключова роль, яку ми обоє зіграли, полягала у виявленні можливості для завершення угоди.
Нейт: Правильно. У 2021 році адміністрація Байдена спочатку вважала, що повернення до Спільного всеосяжного плану дій (СВПД) 2015 року може бути легшим, ніж угода щодо заручників, і наполягала, що ми не будемо укладати ядерну угоду без звільнення заручників. Як тільки ядерна угода загрузла в різних перешкодах і невдачах, США вирішили розділити ці два напрямки. На жаль, внутрішні заворушення та політика Ірану зробили остаточне узгодження угоди дуже складним. Зрештою, навесні 2023 року ми побачили можливість завершити її, коли Іран визнав, що повернення до ядерної угоди найближчим часом не відбудеться. Ви підписали угоду влітку 2023 року, а обмін полоненими завершився 18 вересня 2023 року. Але виконання було дуже хаотичним.
Абрам: Ми провели місяці в переговорах та непрямих контактах напередодні угоди. Катарські посадовці курсували між моєю командою та іранською делегацією в окремих готелях, видимих один одному, у Досі. Зрештою, підписання угоди було відносно легким, але потім почалася справжня робота. Завершення технічного процесу переказу коштів зі спеціальних рахунків з Південної Кореї до Катару було справжнім кошмаром і не могло бути здійснене до підписання угоди. Приватні банки не хотіли брати участь у складному аранжуванні без залізних гарантій від уряду США. Нам також потрібно було переконатися, що кошти не будуть неналежним чином використані Іраном, тому це призвело до багатоетапного процесу, який зрештою залучив політичних лідерів, центральні банки та регуляторів, а також приватні кореспондентські банки та їхні правління в понад півдюжині країн Азії та Європи. Кожен етап був тривалим і громіздким, оскільки нам доводилося координувати міжвідомчі зусилля з питань санкцій, банківської справи та фінансів, регіональних експертів та юристів для створення механізму переказу коштів. Це може здатися нудним, але ми всі знали, що ставки високі. Якщо б ми не змогли це зробити, ці американці не повернулися б додому до своїх родин.
Я брав участь в інших складних переговорах, включно зі спробою 2021 року, яка забезпечила звільнення двох канадських громадян та одного американця, затриманих Китаєм, але жодна з них не була простою. Однак Іран створив унікальні виклики для виконання. Сполучені Штати не мають посольства в Тегерані, немає офіційного дипломатичного каналу, і немає резерву інституційної довіри, на який можна було б покластися при виникненні розбіжностей. Це значно ускладнило весь процес.
Нейт: Моя роль у цьому процесі полягала в періодичній перевірці вас та Міністерства фінансів, щоб переконатися, що ви всі тримаєте це питання під контролем. І ви це робили. Але головний висновок полягав у тому, що належна реалізація вимагала величезної кількості високотехнічної роботи. Це все не відбувається само собою.
Іншою значною проблемою, яку нам довелося вирішувати, було несподіване затримання п’ятого американського громадянина після того, як ми вже завершили угоду щодо перших чотирьох. Це було величезне ускладнення. Ми були вкрай зацікавлені в поверненні чотирьох американців додому, але наше керівництво не збиралося залишати п’ятого. Нам фактично довелося переробляти домовленість в реальному часі, отримати згоду сім’ї п’ятого заручника на приєднання до нашої угоди та одночасно змусити іранське керівництво зрозуміти, що ми не будемо рухатися вперед без п’ятого, намагаючись при цьому не затягувати виконання початкової угоди. Керівництво Державного департаменту та РНБ брало активну участь у процесі, але здавалося, що все могло розвалитися аж до моменту обміну.
Абрам: Саме так. Навіть у день обміну Іран спробував останній трюк. Я був на злітній смузі в Досі, за години до звільнення американців, і міжнародна преса вже вела пряму трансляцію, а Іран намагався переглянути юридичні терміни звільнення іранців, які випускалися зі США, і стверджував, що не може знайти офіційних осіб у своїй судовій системі, відповідальних за останні кроки звільнення американців з Ірану.
Нейт: Я все ще вважаю, що Іран просто тягнув час, тому що Кріштіану Роналду був в Ірані того дня і користувався терміналом VIP-аеропорту.
Абрам: Ха-ха, можливо, і було дивно бачити, як Роналду виходив з терміналу перед камерами, поки ми чекали, поки Іран випустить американців зі свого аеропорту. Але їхня вимога про поступки в останню хвилину не була несподіванкою ні для нас, ні для нашої команди. Іран має звичку використовувати публічну увагу для просування додаткових поступок в останню хвилину, розраховуючи на те, що Вашингтон не захоче відмовитися. Вони не помилилися в тому, що ми відчайдушно хотіли повернути цих американців додому після років незаконного утримання. Вони помилилися в тому, що у нас не було важелів впливу, щоб відмовитися. Ми місяцями створювали резервні плани саме для цього моменту, визначаючи, які уряди-партнери можуть чинити тиск (в даному випадку катарці) та яка наша точка відмови. Оскільки у нас була міжвідомча система для реагування на ці вимоги протягом кількох хвилин, ми змогли залишитися твердими, і угода була продовжена згідно з початковою домовленістю.
Останнім часом я багато думаю над цим питанням: що б ви зробили інакше, оглядаючись назад?
Нейт: Я маю два головні жалі з мого часу на посаді директора з питань Ірану в РНБ, включно з одним, що безпосередньо стосується угоди про заручників. Як частина угоди, Казначейство та Держдепартамент розробили бездоганний механізм для забезпечення виключно гуманітарного використання коштів (їжа та ліки). Після нападу ХАМАС на Ізраїль 7 жовтня 2023 року ми попросили Катар не обробляти жодних транзакцій. Політичні мотиви та обґрунтування цього кроку були зрозумілими (і я повністю підтримував їх у той час), але це ускладнить майбутню дипломатію з Іраном. За останні вісім років США вийшли з комплексної ядерної угоди, не змогли повністю виконати угоду про обмін заручниками 2023 року та бомбили Іран під час переговорів у 2025 та 2026 роках. Дії США мають наслідки, і це обмежить здатність проводити ефективну дипломатію в майбутньому.
Моє друге жаль – це моє переконання, що ми могли “керувати” іранською проблемою. Я б не змінив жодної конкретної дії, але це більше стосувалося менталітету, з яким я підходив до цього питання. Наприклад, на початку 2023 року було зрозуміло, що ми не повернемося до СВПД. Для цього були вагомі причини. Технічні досягнення Ірану значно зменшили цінність угоди, і Іран упустив численні можливості повернутися до угоди. Я припускав, що ми зможемо керувати проблемою – і ми переважно це робили. Ми використовували комбінацію тиску, стимулів та діалогу для успішного уникнення ескалації, з прицілом на 2025 рік як нову можливість для більш амбітної політики. Однак, озираючись назад, я помилково припустив, що ми можемо врахувати та керувати безліччю невідомих змінних. Сполучені Штати не врахували – і не могли врахувати – напад ХАМАС, контрзаходи Ізраїлю та, зрештою, незграбну війну з Іраном.
Абрам: Ви піднімаєте два важливі питання, обидва центральні для майбутнього дипломатії. Протягом багатьох років, безсумнівно, існував дефіцит довіри між Сполученими Штатами та Іраном, часто з поважних причин. Останні кілька років, включно з виконанням угоди про заручників, безсумнівно, ще більше ускладнили можливість будь-якої загальної угоди для вирішення проблем у відносинах. Як і ви, я не впевнений, що був би кращий спосіб впоратися з цим у той час, але це, безсумнівно, створює додаткові ускладнення зараз. Багатьма способами, я б сказав, це подвоює важливість посередників і партнерів, щоб допомогти подолати явні прогалини в довірі.
Я бачу підхід до “управління” Іраном або будь-яким зовнішньополітичним викликом дещо інакше. Багатьма способами “управління” ситуацією було найкращим варіантом, який ми мали, як часто це менш політично привабливий, але реалістичний підхід до нерозв’язних проблем. Але ви піднімаєте цікаве питання щодо здатності США “керувати” певними зовнішньополітичними питаннями. У контексті Ірану деякі критики називали це мисленням “немає угоди – немає кризи”. Я не заперечую, що такий підхід не є ідеальним, але я думаю, що є важливий наслідок. “Управління” зовнішньополітичним питанням, як Іран, або, скажімо, конкуренція з Китаєм, в деякому сенсі є ще складнішим і туманнішим, ніж досягнення угоди. Фундаментальна частина американської дипломатії та зовнішньої політики полягає в управлінні статус-кво, коли це відповідає інтересам США, і немає чіткого рішення, доступного в угоді, військовій кампанії чи іншій політичній опції. На мою думку, легше зробити щось велике і гучне – досягти угоди, почати війну, ніж “керувати” проблемою. Це вимагає злагоджених міжвідомчих зусиль, ресурсів та уваги.
Нейт: Це приводить нас до нинішнього моменту. Адміністрація, здається, стоїть на порозі підписання рамкової угоди з Іраном. Ми не знаємо деталей, але, за повідомленнями, вона зосереджена більше на припиненні війни, потенційному відкритті Ормузської протоки та зобов’язанні щодо майбутніх переговорів, ніж на представленні повноцінної угоди. Хоча я вітаю припинення війни, важко сказати щось остаточне, доки ми не дізнаємося більше. Але незалежно від того, що виникне, є деякі очевидні та легко доступні уроки з 2023 року, які застосовуються сьогодні. Деталі мають значення, реалізація часто складніша, ніж просто досягнення згоди щодо угоди, і для виконання роботи потрібно багато хороших людей. Яку додаткову пораду ви можете дати адміністрації?
Абрам: Я погоджуюся з усіма цими пунктами і додав би ще два. По-перше, враховуючи контекст та обговорені нами виклики, будь-яка угода зараз навряд чи змінить ворожий характер відносин Сполучених Штатів з Іраном в одну мить. 18 вересня 2023 року п’ять американців сіли на борт літака уряду США в Досі та повернулися додому до своїх родин. Це було варте кожного звинувачення, яке ми отримали за угоду, кожного розчаровуючого дзвінка до фінансової установи в Європі та кожного останнього “кривого м’яча” від Ірану. Але на ранок Ісламська Республіка залишалася тим самим режимом, яким вона була напередодні. Це не аргумент проти дипломатії; це визнання того, що просування інтересів США означає, що ми не можемо вибирати – або легко змінювати – хто сидить за столом навпроти нас, і що робота не закінчена після підписання угоди.
По-друге, адміністрація повинна чинити опір спокусі оголосити перемогу на церемонії підписання. Саме тоді починається справжня робота, включаючи міжвідомчу координацію, технічне виконання та неминучі спроби Ірану розширити межі угоди. Питання не в тому, чи буде Іран чинити опір. Питання в тому, чи будуть люди, відповідальні за дотримання лінії, мати ресурси, повноваження і, відверто кажучи, увагу для виконання угоди після того, як преса перестане її висвітлювати, а світ переключиться на наступний виклик.
Інформація підготовлена на основі матеріалів: www.atlanticcouncil.org